《监察法》中留置措施之探讨

作者：吴长富律师  缪建林律师

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（简称“监察法”），自此我国《监察法》正式颁布并实施。

《监察法》规定了监察委员会是由人民代表大会设立产生的监督机关，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，其对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。此次《监察法》的一大亮点就是“留置措施”，留置措施是监察委员会调查措施的一种，其本质是限制被调查人的人身自由，同时还具有强制性、主动性等特征。留置措施能够防止被调查人串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，出逃境外或是自杀自残等。《监察法》还规定，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时内通知被留置人员所在单位和家属，留置期限应当科学设置。

为切实保障被留置人人权，应当进一步明确留置的性质，明确留置只适用于具有法定情形的职务犯罪嫌疑人，对“正常留置”、“临时留置”适用不同的批准程序并改变监察委采取留置措施一律由“监察机关领导人员集体研究决定”的机制，设置留置的一般期限和延长期限，并赋予被调查人在留置期间获得律师辩护或法律帮助的权利。

一、留置措施的特征

监察委员会享有监督、调查和处置的权利，监察委员会为了履行职责可以采取留置等措施。监察委员会不是党的机关，也不是政府部门或司法机关，与公安检察机关等执法和司法机关性质完全不同，监察委员会行使的调查权不同于刑事侦查权。留置属于一项全新的措施，主要有以下几个特征：

第一，留置措施具有限制人身自由的特征。这一点类似于《刑事诉讼法》中的强制措施，留置措施的适用目的是为了防止被调查人自杀、潜逃、毁灭证据等，是为了调查的顺利进行而限制被调查人人身自由的措施，留置措施本身并不是目的。留置措施一旦采取，被调查人就只能在指定的地点配合调查，人身自由、通信自由都被严格限制。当然也并不一定是完全剥夺，留置地点和看守所、监狱等场所还是有本质区别，对于人身自由的限制程度也不同。

第二，留置措施具有强制性。从办案的实际来看，不管被调查人多么位高权重，也不管被调查人身在何处，监察委员会都可以对被调查人采取留置措施，并带至指定办案场所接受调查。监察人员对被调查人采取留置措施时，被调查人不得抵抗，否则监察人员可以使用手铐等械具。在实际操作中，因为被调查人或是政府官员，或是企业老板。具有一定的社会地位和社会经验，绝大多数都能够明白这种抵抗纯属徒劳，而不会像一般暴力犯罪的犯罪嫌疑人一样抗拒抓捕，所以留置措施的强制性体现的较少。更多的是监察委员会通过留置措施给被调查人以强大的心理震撼，令被调查人服从。

第三，是留置措施的主动性。主动性是指权力的行使是积极的、主动的，而非消极的、被动的。监察委员会对监督中发现的违规违法犯罪问题，依据法律、行政法规等进行证据收集，及时查证核实监督发现的问题是否存在，对发现有涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪问题的，主动采取强制性调查措施，限制或者剥夺被调查人员的人身自由、通信自由等。主动性是监察委员会留置权力的显著特征之一，这种权力的主动性还突出地表现为权力的扩张性。当然，权力的扩张性并不必然带来对权利的侵害，但是事物总是有正反两个方面的，我们在看到权力行使主动性的一面时，也必须看到权力的扩张性可能会侵害私权利的一面，国家权力往往是公民基本权利的最大、最危险的侵害者，在权力的自我扩张过程中，如果没有相应的对留置权力的限制和约束，就容易出现权力的滥用，进而导致对私权利的侵害。

二、我国《监察法》中留置措施的法律解读

关于留置措施主要体现在我国《监察法》的第二十二条、二十九条、四十三条、四十四条等条文中，笔者针对《监察法》的留置措施主要做如下解读：

第一，适用留置措施的被调查人范围。留置措施的适用对象应当属于监察委员会的监察对象，《监察法》规定“所有行使公权力的公职人员”都属于监察委员会的监察范围，大体上可以分为以下几类：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二） 法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三） 国有企业管理人员；

（四） 公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（五） 基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六） 其他依法履行公职的人员。

由以上可知，被留置的对象非常广泛。当然，被调查人并非都一概适用留置措施，应与违法犯罪的严重程度、被调查人毁灭证据的可能性和被调查人身体状况相适应，要慎用而不能滥用强制措施。

第二，留置措施的行使期限。监察委员会在调查公权力主体的违纪、职务违法和职务犯罪行为时可采取留置措施，因此可从违纪行为调查阶段、职务违法行为立案调查阶段和职务犯罪行为立案侦

查阶段三个方面，科学设置短期、中期和长期留置期限。其中，《监察法》第四十三条第二款规定：“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。”考虑到指定居所监视居住的最长期限为6个月，因此留置措施的最长期限也设置为6个月是比较适合的，因特殊原因需要延长的应当严格把关，报上一级监察委员会批准也是较符合实际情况的。从上述规定看，留置时间以3个月为原则，以6个月为特殊。可见立法原意同样是控制留置的延长适用的。当然，实践中何为“特殊情况”，将来需要进一步明确，否则，这种“特殊情况”也有可能成为常态。

第三，留置期间律师介入的相关问题。我国的《刑事诉讼法》第三十三条规定：犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。被告人有权随时委托辩护人。但从监察法条文来看，没有直接规定律师可以介入监察工作，所以应该说，按照公权力“法无授权不可为”的原则，监察机关目前无法接纳律师介入监察工作。但是，监察法也并没有明文禁止律师介入监察工作，所以按照私权利“法无禁止即可为”的原则，律师也可以进行相关工作，所以律师在现阶段接受被调查人及其家属咨询、代理申诉应该没有问题。但是律师对留置的介入，必须要有法律对监察机关的明确授权，而目前监察法这种既没肯定、又没否定的状态，形成了现在认识不一，将来还可能做法不一的尴尬局面。因此，通过立法来明确规定律师介入监察工作、介入留置程序，非常必要，也非常迫切！

通过立法（修法或者司法解释）让律师介入监察工作是有相关法律依据的，体现在以下几个层面：

首先，我国参与的国际公约中关于保护人权、辩护权的相关约定。

其次，我国《宪法》中有关人权保护的原则、公民申诉控告权利的规定。

再次，监察法中关于对监察活动进行“监督”的规定。

从监察法关于监督的条款看，立法机关显然欢迎社会各界力量对监察委的监察工作进行监督，而律师的介入显然就是落实这些监督条款的一个具体、有效的措施。因此，通过立法、修法（刑事诉讼法）或者出台监察法实施细则等方式让律师介入监察工作，于法有据。如果将来立法机关能够参照刑事诉讼法中侦查阶段的相关规定对律师介入监察工作、介入留置程序进行具体制度设计，则相关问题可迎刃而解，监察法也能实现与相关法律之间的无缝衔接，监察法将得到更好的实施。

吴长富

大成律师事务所高级合伙人

浙江福州商会副会长

移投行高级研究员

专研领域：刑事辩护、刑事法律风险防控、建筑房地产

责任编辑：钟报国