政策渐明朗发展趋理性 特色小镇发展开始“做减法”

今年8月至今，关于特色小镇的（拟）投资总额超过1000亿元，不过在业内专家看来，这并非特色小镇建设再现热潮，只是正常推进而已。而随着8月底，国家发改委发布《国家发展改革委办公室关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，特色小镇政策日渐明朗，其建设进一步被“纠偏”，投资也趋于理性。尽管各地特色小镇投建依然如火如荼，但不再像之前一哄而上，“做减法”是特色小镇健康发展的重要一步。

　　政策加码 投资趋理性

　　根据公开信息，自8月1日至9月19日，全国多地计划投资建设（含已启动）的特色小镇项目金额超过1000亿元，其中金额较大的包括山西大同御河运动休闲特色小镇总投资约198亿元、泰禾拟在深汕特别合作区建设国家康养特色小镇，总投资180亿元。在这些特色小镇项目中，聚焦的产业包括航空航天、空港、温泉、运动休闲、体育风情、游艇等。

　　此外，近期江苏省表示目前已发布了56个省级特色小镇创建名单，争取有3年至5年时间，培育100个左右特色小镇；日前河北旅游委出台《河北省国家全域旅游示范省创建规划》，表示将打造100个旅游特色小镇。

　　对此，绿维文旅董事长林峰表示，这并不是特色小镇建设出现热潮，只是特色小镇不断出现项目以及正常推进而已。相比此前已命名的千余个特色小镇几万亿元的投资量，上述特色小镇项目的体量并不大。数据显示，截至今年2月，全国两批特色小镇试点403个，加上各地方创建的省级特色小镇，数量超2000多个。

　　去年12月，国家发改委、原国土资源部、原环保部、住建部四部委联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出不能把特色小镇当成筐、什么都往里装，要严防政府债务风险，严控房地产化倾向，严格节约集约用地，严守生态保护红线。林峰认为，上述四部委的文件的出台后，特色小镇建设实际上处于停滞状态，而不是持续发酵发热状态。

　　今年3月上旬，相关政策加码。国家发改委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中提出，将对403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇，开展定期测评和优胜劣汰，其意味着，已公布的499个特色小镇部分面临被淘汰的风险。

　　类似制度在特色小镇的兴起之地浙江早已有之，开展特色小镇年度考核，是浙江省特色小镇的建设机制之一。2016年浙江首批特色小镇年度考核中，有3个小镇被警告、1个被降格。2017年8月，在浙江78个特色小镇的考核中，有5个特色小镇被降格、6个特色小镇被警告。而在近期，浙江又有7个特色小镇被降格、6个特色小镇被淘汰。

　　林峰认为，因为有特色小镇命名制，才有降格和淘汰等，一些特色小镇没有创建过程，就要政府给钱建设，这肯定有问题。不能产生市场化效果以及区域经济发展联动效应的，那些沽名钓誉的纯粹地产开发的“特色小镇”，没有创造发展空间和价值，就会被淘汰掉。真正有生命力的，对区域经济能够有带动作用的，才能够获得方方面面的共同支持，有更好的发展。

　　进一步纠偏 “做减法”

　　《国家发展改革委办公室关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（简称《通知》）中的一个重点即是告别命名制，实行创建达标制，其提出“逐年组织各地区挖掘并推荐模式先进、成效突出、经验普适的特色小镇和特色小城镇，按照少而精原则从中分批选择典型案例，总结提炼特色产业发展、产镇人文融合和机制政策创新等典型经验，以有效方式在全国范围推广，发挥引领示范带动作用。”

　　《通知》还明确提出“坚决淘汰一批缺失产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇”。“统一实行有进有退的创建达标制，避免一次命名制，防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏。”这意味着曾在“命名制”荫庇下的特色小镇，不再享有一劳永逸的安全。

　　这种不安全感在此之前已有所形成。今年3月，国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出，对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇，开展定期测评和优胜劣汰。省级人民政府要强化主体责任，调整优化特色小镇实施方案、创建数量和配套政策。

　　林峰认为，《通知》是一次纠偏，是特色小镇建设往前推进的重要一步，高质量、创建、示范是其关键词，其传递出的文件精神不是又开始大规模发展特色小镇，而是高质量发展特色小镇，对特色小镇先做减法，“不是大上快上，而是收摊子”。

　　在他看来，这一逻辑是先高标准寻找特色小镇示范项目，通过示范项目的总结来进一步进行特色小镇政策调整以及创建的推进。其中传递的信息包括：第一，让大家看到特色小镇建设工作的重要性和价值，还继续往前推进；第二，特色小镇建设推进的方式不再是原来一哄而上，出现种种问题，而是要致力于更高质量、更高标准建设，明确创建特色小镇的方向，所以绝大多数一哄而上的特色小镇，暂时都不可能获得政策支持和直接推进。

　　此前命名制实行“多而广”发展策略，比如2016年7月18日住建部、国家发改委和财政部联合下发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中，2020年的目标是培育1000个特色小镇。而《通知》确立的思路是“少而精”，要求各省级发改委推荐不多于2个典型案例，最终这一批的特色小镇、特色小城镇得以审批的将在70个以内。

　　仰赖市场的力量

　　在林峰看来，《通知》是对现有特色小镇建设的一个审慎的初步推动，关于下一步如何大规模推进建设，还没有具体内容。特色小镇接下来怎么走，此前暴露出的问题如何解决，还需要仰赖市场的力量。

　　《通知》对此也提出了要求，即突出特色小镇的根本——产业发展。其中提出“以引导特色产业发展为核心”，在基本原则中提出“坚持产业立镇”，要做到“立足各地区比较优势，全面优化营商环境，引导企业扩大有效投资，发展特色小镇投资运营商，打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇，培育供给侧小镇经济。”

　　同时，《通知》在特色小镇的指标类型排列中，将“宜业”放在首位，特色小城镇数据指标类型中“经济发展”放在首位，发展导向的明确可见一斑。

　　产业的准确定位和推进发展，关键在于尊重市场。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎曾表示，在特色小镇发展过程中，企业是主体，政府是主导，要重视市场化主体的作用，政府主要是从规划上进行理念引领和管控，并对重要的风险点进行把握，而不是大包大揽，更不是自己赤膊上阵，非理性地发展特色小镇。

　　国家发改委规划司副司长周南认为，不少特色小镇失败的原因都源于“急”。比如企业急于获取资金和政策上的倾斜，特别是地产商，在前两年比较困难时，转型中有困惑，觉得特色小镇可以有一番新的作为，至少可以先把地拿了。但他们却没有认真去研究，这个地方有没有适合发展的产业，企业做这个项目有没有盈利的能力，盈利模式是什么。周南还认为，成功的特色小镇首先都是遵循规律，不搞跨越阶段，不盲目追风。其次就是规划先行，无论是产业发展，还是空间规划，都做了精心谋划，富有特色。最后都是以人为本，注重基础设施和生活环境的配套，做到既重面子，也重里子。（记者 张利民）

责任编辑：钟报国