长三角一体化发展示范区具有战略和现实意义

    上海市委书记李强最近表示，实施长三角一体化发展国家战略，是对我国改革开放空间布局的进一步完善。在沪苏浙三省市交界区域建设长三角一体化发展示范区，就是要打造进一步扩大对内开放的载体，对党的十八届三中全会以来，党中央明确的全面深化改革举措，可以在地方试点的，进行集中落实、率先突破、系统集成，努力打造贯彻新发展理念的新标杆、一体化体制机制的试验田、引领长三角更高质量一体化发展的新引擎。

国家发改委正在牵头编制长三角区域一体化发展规划纲要，上海正会同苏浙两省抓紧研究制定长三角一体化发展示范区建设方案。

形成可复制推广的先进经验意义重大

长三角区域一体化战略实施重点在于落实五大发展理念，探索区域发展协调机制，缩小地区差距，进而推动整体性的高质量发展。因而可以预见，这一跨江浙沪的一体化发展示范区建设，是长三角区域一体化发展的重大实施举措。

按照创新、协调、开放、绿色、共享发展理念，加大改革创新开放力度，探索跨界地区的要素流动和地区合作的新型治理模式，探索区域协调发展和一体化分工、合作和协同的体制机制的落地性，探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新，推动全面深化改革举措集中落实、率先突破、系统集成，促进示范区共享发展和共同繁荣，提升人民的幸福福祉、经济社会发展质量和区域整体竞争力，充分显现一体化体制机制创新带来的巨大合作红利和重大发展成效，加快形成可实施有成效、可复制可推广的先进经验，而后率先在长三角的跨界地区推广复制，进而形成可以影响全国的新型区域发展协调机制。

因此，在示范区改革创新区域一体化体制机制，科学推动跨界率先协调发展，事关长三角区域一体化发展战略意图的落地和操作，具有非常重要的战略和现实意义。

跨界地区迫切需要关系协调

省市县行政边界的跨界地区，是地区关系协调最迫切最直接、矛盾问题最明显的地区，矛盾问题突出表现在以下几个方面：

第一，空间规划不对接，基础设施对接弱，断头路多；永久基本农田保护线和生态保护红线在边界地区往往不对接，土地空间功能相互干扰，缺乏对生态保护区的共保机制；污染产业以及垃圾填埋和焚烧场等在边界布局，导致环境邻避影响事件时有发生。

第二，水资源利用和环境污染交互影响，江河湖水资源量的跨地区分配利益机制和饮用水源地及清水通道的跨地区保护机制亟待完善，跨界上游水污染排放可能导致下游的水环境质量下降，环境矛盾和纠纷较多。

第三，公共服务共建共享程度不高，食品安全、社会治安、渣土车管理、垃圾倾倒等社会治理事务难以跨界联动执法；110公安报警和120医疗急救难以做到跨界服务，跨界公交线路和地铁很少，需要边界换乘；各地社会保障标准差异大，共享难度比较大；重大事件如上海世博会、南京青奥会、进口博览会等基本上在一个城市举行，很少有和周边其他城市的合作共建。

第四，资本、技术、信息等发展要素流动依然不够顺畅，产业发展缺乏融合对接，投融资管理自成体系，财税共享机制缺乏或不完善。凡此种种，限制和约束跨界地区的要素流动、优势互补、资源共享，合作交易成本高，一体化红利弱，影响了整体竞争力的提升，壁垒效应明显，也阻滞了长三角整个区域的一体化进程。因此，率先开展跨界地区的一体化体制机制的探索试验，最容易出效果，也具有代表性和示范意义。

针对跨界地区问题设计区域协调发展新机制

跨界地区一体化体制机制的改革创新需要针对地区发展不协调、区域发展差异大出现的问题症结来展开。跨界地区之间发展协调难度较大，客观上在于跨界地区分属于不同的行政主体，资源整合困难，从各自利益和权限出发，合作深度受到局限。主观上，多层级跨界合作和一体化制度缺失，无法平衡跨界合作的成本—利益格局，使得跨界合作难以达成一致。

从多层级行政管理及治理体系看， 第一，中央对地方的多项管理基本上按照行政层级推进，这在很大程度上限制了地方政府的管控要素和有限控制之手伸到临近地区。

第二，长三角现有的省、市、县等各级政府之间的合作协作机制，缺乏顶层设计和契约机制，不能约束双方的合作行为，地区合作只能借助高层级的跨区域规划和协商协作平台，内部协调合作规则不稳定。往往在一些专项领域，沪苏浙皖四方政府可能在会议中签署和达成了一些协议，而现实操作中特别是在没有更高层次行政意志和约束性法律法规的条件下，很多达成的合作意向因各方利益冲突而难以落实，或因领导换届、规划调整等原因最终不能落地。

第三，市场化及民间的协作有待加强，企业与民间组织，包括协会、商会在内的民间机构并未有效参与到一体化的合作协调中，非政府组织的灵活性特点没有得到充分发挥。内部管理协调由官方行政部门推进，缺少市场和民间力量的配合，使得一体化工作推进较难、实施效率较差。

为此，一体化的体制机制探索宜针对跨界地区规划管理、资源环境、公共服务、要素流动等不协调问题及体制机制掣肘障碍，按照成本共担、利益共享原则，坚持以市场化主导，以改革创新开放制定和设计市场统一开放、规划协调有序、发展功能协同互补、设施服务共建共享、生态环境联防共治的区域协调发展新机制。

同时，需要从中央和地方事权改革、地方合作平台机制的规范和制度化、鼓励市场主体和公众参与等多层面、多维度，不断尝试，不断完善，确保区域协调机制改革举措横向到边、纵向到底，最大限度放大改革创新合作红利，探索一条上下联动、整体推进的全面改革创新之路和新型区域治理体系，使之能够有效推动跨界分工、合作、协同和共享，实现发展要素可以自由流动、产业和经济有序分工、开发和保护空间得当、社会公平公正、人民共享发展成果。

仍然需要指出的是，跨界一体化发展示范区，是在不改变行政隶属关系基础上，探索跨界地区分工、合作、协同和共享的协调发展机制，需要审慎处理好一体化体制机制和地方行政管理自主性的关系。

（作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员，中国科学院大学资源环境学院教授，中央民盟生态环境委员会委员，长三角一体化决策咨询专家，苏科创新战略研究院理事长）

责任编辑：钟报国