“改革先锋”续写创新史

浙江在线9月2日讯（浙江在线记者 裘一佼）在中国城市的队列中，新增了一名成员——温州龙港市。

上世纪80年代初，龙港因为农民造城的创举轰动全国，被誉为“中国第一座农民城”。如今，从建制镇直接升格为县级市，龙港再次成为全国首创，变身中国首座新型“镇改市”。

今日中国，新型城镇化是现代化的重要引擎。龙港撤镇设市，不是简单意义的行政区划调整，而是要为全国探索建立一套精简高效创新的新型设市模式，激活一批特大镇、经济发达镇转型发展的巨大潜力。

龙港的“首创”体现在何处?“新型设市”又有怎样的含义?龙港如何发挥好示范作用?本报记者专访华东师范大学中国行政区划研究院首席专家林拓，认识“新生”的龙港市。

记者：“农民城”龙港建镇已有35年，“新生”的龙港市会给当地带来怎样的改变?

林拓：龙港的经济、资源环境与基础设施、基本公共服务等指标，均已具备县级市的规模，进一步发展的“卡口”在于乡镇的配置，撤镇设市有助于龙港全面解放地方生产力。建市后，可能会带来的改变主要有三方面：一是进一步理顺责、权、利，提升龙港市经济社会领域的治理能力;二是进一步提高政府资源要素配置能力，优化营商环境，扩大城市品牌，吸引更高品质的企业入驻和人才集聚，释放城市发展活力，推进城市发展转型与城镇功能完善;三是进一步提升公共服务和基础设施供给水平，以县级市标准来编制国土空间规划，有助于提升城镇品质，更好地满足广大人民群众日益增长的美好生活需求。

记者：过去在每一轮国家、省、市推动城镇化进程的改革中，龙港始终是“探路先锋”。此次龙港撤镇设市，如何理解其开创性?

林拓：从全国行政区划调整的大背景来看，开创性体现在两个方面：

一是创新了市制设置的新模式。近几十年来，我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”，本次撤镇设市是该领域的新探索，尽管以往也有撤镇设市，但新时代提出了新要求，所以龙港撤镇设市具有示范意义。

二是创新了乡镇行政区划改革的新路径，以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径，或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式，解决体制性矛盾，本次则是尝试走出一条乡镇改革新路径。

“特大镇”龙港撤镇设市，更深的含义在于，它打开了“新型设市”的改革通道，“改革先锋”续写创新史。特大镇作为我国新型城镇化的重要着力点与城镇体系的重要支点，近年来备受重视。根据第六次全国人口普查数据，我国近50%的县级市的城镇人口少于25万，而国家统计局数据显示，我国镇区人口规模超过20万人的镇有25个，10万人至20万人的镇多达176个。如果参照国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中有关小城市人口规模的规定，我国已有数量众多的镇达到甚至超过Ⅱ型小城市规模，至少已经有25个镇具备与Ⅰ型小城市相当甚至更大的规模。所以，龙港撤镇设市，是在为一批特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展探路。

记者：从镇到市，龙港的变化并不是一夜之间完成的。早在2014年，龙港就被列为国家新型城镇化综合试点两个镇级试点之一，目标是“打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范”，这里“新型设市”的含义是什么?

林拓：新型设市不是“镇级市”，也不是传统意义上的“县级市”，其“新型”主要体现在四方面：

一是创新。通过创新管理体制，赋予县级管理权限，促进责、权、利相统一，从而释放发展活力。

二是高效。新型设市要统筹兼顾机构精简和效能发挥。目前龙港是“六办六局”，形成了大部门的管理格局，而同等人口规模的县和县级市行政机构数量在50个至70个，实际上机构更为精简，单位机关人员服务市民更多了。

三是质量。通过在经济社会管理方面赋予县级市管理权限，优化城市治理结构，与常住人口规模和经济总量相适应，显著改善公共服务与城市品质。

四是协调。新型设市表面上是“切块设市”，实则是着眼城市群空间布局，更好地搭建城镇体系，龙港设市以统筹带动鳌江流域协调发展，促进海峡西岸城市群加快发展。

记者：“新生”的龙港市不是简单意义的行政区划调整，它将会起到怎样的示范作用?

林拓：从推进新型城镇化战略的角度来说，将在以下三方面起到示范作用：

一是创新小城市设置的示范。《国家新型城镇化规划》指出，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，突破以往我国建市路径单一的问题，适当拓宽设市路径，探索经济产业等高度集聚城镇的设市路径。

二是强化城市产业就业支撑的示范。增强中小城市产业承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局，龙港在体制改革释放经济活力方面在全国具有示范意义。

三是促进各类城市协调发展的示范。加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。龙港所在的鳌江流域，缺少一个中心城市来带动流域的整体发展，设置龙港市，有利于加快统筹带动鳌江流域协调发展，带动浙南区域发展，优化海西城市群城镇体系发展。

记者：从全国范围看，龙港撤镇设市，它的探索和经验是否可复制可推广，是否能为特大镇接下来的发展提供一种模式?

林拓：龙港由建制镇直接升格为县级市，在理顺体制关系、提升行政效能、释放发展活力、促进区域协调发展等领域有很好的示范意义和典型性。但总体来看，我国特大镇实际上有着不同的成长模式，龙港仅仅是其中的一种类型，具体如下：

一是劳动力资源驱动型。龙港就是这一模式的典型案例，以人口集聚带动资金、技术等要素集聚为核心特征，自身产业经济造血能力突出。

二是园区发展驱动型。此类特大镇的形成凸显了政策推动的作用，主要是由于部分甚至全部镇域纳入开发区、保税区，迅速加快了镇区在项目落地、基础设施建设等方面的速度。

三是主导产业驱动型。此类特大镇的发展长期依靠一个或几个固定的产业，且无论从生产总量还是技术水平方面来讲，均处于国内领先地位。

四是地区外溢驱动型。此类特大镇基本上布局在我国特大城市的周边，随着特大城市的要素聚集趋于饱和，这些镇凭借其空间邻近、开发成本低等优势逐渐发展起来。

五是资本(项目)驱动型。此类特大镇主要布局在中西部地区，由于区域中心城市辐射带动能力稍弱，镇区自我发展能力有限，这些镇的发展起步大多靠招商引资。

很明显，上述基于不同模式形成的特大镇，有的是上世纪80年代以来乡镇经济逻辑的延续及再发展，有的是新世纪以来大城市带动下的快速发展，而有的则是地方战略的强力推动使然，各自对职权配置、职能设定乃至管理体制等的实际需求及其发展逻辑都有所不同。因此，不宜笼统地套用龙港撤镇设市的模式，而是要按照有利于保持社会稳定、有利于释放经济活力、有利于提升行政效能的原则，根据各地实际，按照特大镇所处政区类型，以及特大镇本身区位条件、经济基础、形成机制，分类确定特大镇行政区划改革方案，审慎稳妥地推动特大镇的改革进程。

责任编辑：焦文佳